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GOVERNO ELETRONICO NO BRASIL: REALIDADE, POSSIBILIDADES E LIMITES

JOSÉ ANTONIO GOMES DE PINHO - jagp@ufba.br

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO – NPGA/NEPOL - UFBA

1. Introdução: não há menor dúvida que toda a tecnologia de informação baseada no computador e na internet tem provocado mudanças significativas em várias (ou todas) as esferas da vida: econômica, social, política, cultural, etc. Na verdade, acredita-se que ainda se esteja na aurora de um profundo e contínuo processo de desenvolvimento baseado nesses equipamentos e expedientes. Uma das possibilidades que se abre com este desenvolvimento situa-se no que se chama de governo eletrônico. Este trabalho visa analisar a questão do governo eletrônico no Brasil examinando a realidade presente, suas possibilidades de expansão bem como limites que se põem à esta expansão. O governo eletrônico é uma criação recente resultado do desenvolvimento das tecnologias de informação centradas no computador e, mais intensivamente, nos últimos anos no desenvolvimento da internet. Como tanto os computadores como a internet encontram-se em constante e profundo desenvolvimento, as perspectivas de expansão destas duas ferramentas para a definição do governo eletrônico são imensas e inúmeras. Por outro lado, o governo eletrônico não se restringe à tecnologia, mas resulta de todo um processo histórico que caracteriza o movimento do governo em abstrato, independente de ser eletrônico ou não. O que este rótulo tem de novo refere-se à associação entre governo e a tecnologia eletrônica que possibilitaria uma redefinição de processos políticos tradicionais. Em tese, o governo eletrônico aponta como um viabilizador, um auxiliar de luxo na potencialização da democracia, o que já é chamado de democracia eletrônica. Assim, este artigo está atento a este movimento levando em conta o seu direcionamento, o Brasil e na atualidade. Podemos dizer que o governo eletrônico já está implantado no Brasil, ainda que em seu estágio mais básico. Iremos especificar esta realidade. As possibilidades, como dito, são imensas, mas serão exploradas do ponto de vista potencial. Quanto aos limites, estes são muito mais impostos a partir das características do processo histórico nacional do desenvolvimento do Estado e da sociedade. Em outras palavras, entende-se como limites, mais processos históricos do que limites tecnológicos.

2. Foco de Análise: este artigo tem como foco principal o exame das possibilidades do governo eletrônico enquanto lócus do incremento da democratização. Ainda que esta discussão seja sempre pertinente mesmo em termos dos países de maior tradição democrática, para o caso do Brasil ela é extremamente cara devido a nossa fraca tradição democrática onde vivemos de espasmos democráticos. Por outro lado, as tecnologias de comunicação e informação (TCI) se impõem de uma maneira categórica, como um imperativo, para as sociedades contemporâneas, mesmo aquelas de menor padrão de desenvolvimento econômico. Queremos dizer que, mesmo sociedades como o Brasil, têm que acompanhar e incorporar, evidentemente dentro de suas possibilidades, este desenvolvimento tecnológico. Assim, o governo eletrônico é uma realidade inescapável. Deste modo, este artigo analisa a questão do governo eletrônico do ponto de vista da incorporação das TCI e da busca da construção e do aperfeiçoamento democrático.

Entende-se que para analisar as possibilidades da democratização do Estado através do uso das TCI torna-se necessário abrir três frentes de investigação: i) as possibilidades da democratização em abstrato, quer dizer, independente das TCIs, o que, por sua vez, comporta duas vertentes: democratização do Estado e democratização da sociedade; ii) as iniciativas da democratização da utilização das TCI nas instituições governamentais, o que passa, originalmente, pela implantação das TCIs; iii) as iniciativas de implantação e expansão das TCIs na esfera da sociedade civil, iniciativas estas tanto dos setores governamentais como da própria sociedade civil, através, principalmente de ONGs, direcionadas para a mobilização democrática da sociedade. O passo seguinte consiste em desdobrar cada um desses aspectos de modo a prover uma compreensão mais geral da questão sob análise.

3. Governo Eletrônico em contextos desenvolvidos: antes de mais nada, devemos ponderar que, na verdade, deveríamos estar falando não só de governo eletrônico, mas também de legislativo eletrônico, judiciário eletrônico, ou seja, de Estado eletrônico, dado que a tecnologia perpassa todas as esferas do Estado. De maneira geral, o trabalho em tela resume-se ao governo eletrônico, ainda que, em determinados momentos, referências sejam feitas a outras esferas do Estado. De modo a prosseguir com segurança, devemos aportar uma definição de governo eletrônico. Não existe uma definição única, consensual de governo eletrônico. O que se percebe é que conforme a definição de governo eletrônico tem-se um privilegiamento de questões mais operacionais ou mesmo de negócios do Estado ou de questões mais de cunho político, de cidadania. Assim, a definição que se tomar é que criará as expectativas corretas em relação ao tema.

Para Zweers & Planqué (2001 apud Jóia & Cavalcante Neto, 2004. 30) o e-government “...objetiva fornecer ou tornar disponível informações, serviços ou produtos, através de meio eletrônico, a partir ou através de órgãos públicos, a qualquer momento, local e cidadão, de modo a agregar valor a todos os ‘stakeholders’ envolvidos com a esfera pública”. Pode ser visto ainda como “um sistema integrado de objetivos políticos, procedimentos organizacionais, informação e tecnologias de informação, operando dentro da administração pública e contribuindo para o cumprimento da missão do ente público” (Gouscos et al., 2001 apud Jóia & Cavalcante Neto, 2004, 31). Diferente, por exemplo, é a visão de Levy que visualiza no desenvolvimento do ciberespaço novas práticas políticas criando-se uma democracia local de rede, de fundo mais participativo. “A passagem para o governo eletrônico (e a reforma administrativa que supõe) visa reforçar as capacidades de ação das populações administradas, mais do que sujeitá-las a um poder” (Levy, 2003, 367). Neste caso, tem-se uma expectativa muito maior com o governo eletrônico que teria funções muito mais de uma nova forma de fazer política do que o desempenho de novas funções administrativas. A viabilização deste novo arranjo necessita de “uma verdadeira revolução cultural”, “um mutação de grande amplitude” que demandaria: redução de níveis hierárquicos, circulação fluida da informação, transparência e diálogo aberto com o público, mobilização a serviço do cidadão cliente (Levy, idem, 378).

Embora não apresente uma definição de governo eletrônico, Ruediger visualiza a aplicação das TCI em um “amplo arco das funções de governo e, em especial, deste para com a sociedade”. O governo eletrônico pode desenvolver relações com o setor empresarial, entre suas próprias agências e com a sociedade. Quando se pensa em governo eletrônico, associa-se normalmente à uma idéia de “potencializador de boas práticas de governança e catalisador de uma mudança profunda nas estruturas de governo, proporcionando mais eficiência, transparência e desenvolvimento, além do provimento democrático de informações para decisão” (Ruediger, 2002, 30). Por essas afirmações podemos ver como o governo eletrônico gera expectativas diferenciadas. Porém, o próprio autor citado trata de relativizá-las ao considerar que “seu sucesso dependerá das “decisões e desenhos de diversas políticas de médio e longo prazo delineadas nos próximos anos” bem como da superação dos custos de obtenção de informações, mas principalmente “estará condicionado a uma compreensão complexa de que o governo eletrônico, que mais do que um provedor de serviços on line, poderá ser sobretudo, uma ferramenta de capacitação política da sociedade” (idem, 30).

Ainda que pudéssemos ampliar bastante o conjunto de definições de governo eletrônico, acreditamos que as acima oferecidas bastam para dar uma idéia do que se espera do governo eletrônico. Por um lado, ele pode ser visto como um provedor de informações e serviços para a sociedade no sentido de facilitar a vida do cidadão e empresas e otimizar, aumentar a eficiência do governo na provisão de bens e serviços. Por outro lado, o que não exclui o anterior, tem um escopo muito maior, como uma arena de intercambio democrático, de aprofundamento de relações democráticas entre governo e sociedade.

Cabe, agora, fazer um bosquejo, ainda que preliminar, na literatura a respeito do que se espera e tem se obtido com as experiências de governo eletrônico em países mais desenvolvidos, no sentido de poder situar melhor o Brasil nesse contexto. “Esperava-se que a Internet fosse um instrumento ideal para promover a democracia – e ainda se espera. Como dá fácil acesso a informação política, permite aos cidadãos ser quase tão bem informados quanto seus lideres” (Castells, 2003, 128). Ao lado da disponibilização de informações por parte dos governos a interatividade possibilita “aos cidadãos solicitar informações, expressar opiniões e pedir respostas pessoais a seus representantes” (idem, 128). “Entretanto, a maioria dos estudos e relatórios descreve um quadro melancólico – com a possível exceção das democracias escandinavas” (Idem, 128). Essa constatação de Castells ganha mais força quando levamos em consideração que ele está se referindo à países do chamado primeiro mundo, mais desenvolvidos politicamente. Ou seja, mesmo nestes o governo eletrônico não tem cumprido suas possibilidades. “Governos em todos os níveis usam a Internet, sobretudo como um quadro de avisos eletrônico para divulgar sua informação sem se empenhar muito em interação real” (Idem, 128). O mesmo quadro pode ser identificado no legislativo, como no caso do Reino Unido onde os websites dos parlamentares mostravam um design e manutenção “extremamente pobres” indicando “negligência” (idem, 128). Ao lado do uso crescente da Internet nos parlamentos dos paises da OECD verificou-se “uma grande persistência de práticas políticas tradicionais” (Coleman, Taylor e Van den Donk, 1999 apud Castells, 2001), o que indica que a nova tecnologia de informação e comunicação não vem substituir práticas tradicionais. Pode-se postular que novas relações são criadas, de cunho mais virtual, mas as de cunho presencial ainda seriam marcadas por procedimentos tradicionais. Até que ponto as primeiras poderão se impor e substituir as segundas ainda é uma questão aberta e passível de investigação. Vale, novamente, enfatizar a importância dessas constatações levando em conta que elas ocorrem em contextos desenvolvidos onde seria de se esperar, em tese, relações mais avançadas do ponto de vista democrático. Por outro lado, com isto não estamos querendo dizer que o Brasil estaria na mesma situação destes países. Ainda que o governo eletrônico, por estes registros, tenha causado certa frustração nesses países, a distância entre a experiência democrática desses países e do Brasil é enorme.

Identificando problemas tanto no executivo como no legislativo como ainda no comportamento dos próprios cidadãos, Castells chega à conclusão que “[a] Internet não pode fornecer um conserto tecnológico para a crise da democracia” (idem, 129), o que quer dizer, evidentemente, que a democracia não é passível de um conserto tecnológico. Porém, ainda que uma situação de desalento permaneça, é possível identificar um “papel significativo” para a Internet de romper com o poder da mídia que estrutura a vida política contemporânea ao possibilitar o relacionamento direto entre os políticos e os cidadãos, assim como o uso da Internet por “jornalistas rebeldes, ativistas políticos e pessoas de todo tipo como um canal para difundir informação e rumores políticos” (idem, 129). Ainda que a mídia, principalmente a televisão, predomine, a circulação de informações na rede, através da Internet, pode chegar a televisão, e assim romper o cerco e chegar ao cidadão de uma forma mais generalizada (não só aqueles conectados) (Idem).

Verifica-se, com essas poucas observações, tanto o potencial que a Internet, e as TCI em geral, tem, como também as limitações detectadas mesmo em países de desenvolvimento político mais acentuado. Essas observações ganham maior dramaticidade quando levamos em consideração as ponderações feitas por Sartori (2001). Admitindo a superioridade do computador e a interação que a Internet possibilita em relação à televisão, Sartori, no entanto, entende que a Internet “não é uma invenção tão brilhante como a televisão, nem suficientemente brilhante a ponto de supera-la” (Sartori, 2001, 39). Um dos argumentos apresentados entende que “as interações na rede são somente um pálido substitutivo das interações cara-a-cara, isto é, das verdadeiras interações” (idem, 40). O interagir “é um contato empobrecido que afinal nos deixa sempre sozinhos diante de um teclado” (idem). O autor admite que “as potencialidades da Internet são quase que infinitas, tanto no mal quanto no bem” (idem, 42). As possibilidades positivas residem no uso do instrumento para a obtenção de informações e conhecimentos. “Mas a maioria dos usuários da Internet não é deste tipo e, na minha previsão, nem vai ser” (idem). Seriam “analfabetos culturais que matarão o tempo na Internet, um tempo vazio na companhia de “almas gêmeas” esportivas, eróticas, ou entretidos em pequenos hobbies” (idem, 43). O que parece se esperar de tão positivo da Internet seria uma mobilização das massas com a utilização massiva da Internet para fins políticos. O instrumento (a Internet) seria um catalisador das ações políticas das massas. O que realmente está em debate é a capacidade de mobilização das massas. Se esta é baixa, a Internet, com todo seu potencial, não poderia ajudar mudar. Se a capacidade é alta, neste caso, poderia (no condicional) ajudar, impulsionar este capacidade de ação política, mas não automaticamente. Corrobora esta posição a visão da Internet como “facilitador da participação da sociedade no governo e do exercício do controle social. Não é por meio da tecnologia que se criará a participação, nem o controle social, mas, se já existem mecanismos para isso, então ela pode facilitar sua concretização” (Chain, Cunha, Knight & Pinto, 2004, 49).

4. Governo e Democracia no Brasil: tratar deste tema em um espaço reduzido é tarefa desafiante. Assim, vamos recolher elementos estruturais que, a nosso ver, sintetizam a compreensão de Brasil. Adotando uma perspectiva weberiana, o Brasil situa-se no conjunto das sociedades patrimonialistas, caracterizado o patrimonialismo como o tipo de dominação onde não existe uma separação clara entre o que é público e o que é privado, onde o Estado é um bem em si, um locus de oportunidades a ser explorado pelos seus ocupantes. O patrimonialismo é uma forma de dominação tradicional onde se impõe, normalmente, o poder patriarcal e onde a idéia de cidadania não cabe, dado que as relações que se estabelecem entre os governantes e os governados são absolutamente verticais, onde os últimos não têm direitos constituídos. O patrimonialismo foi herdado da colonização portuguesa e aqui resistiu e se afirmou. Em que pese toda a modernização da sociedade brasileira ocorrida no século XX, a herança patrimonialista ainda resistiu levando à constituição do neopatrimonialismo, configurando uma sociedade que combina traços de modernização com tradicionalismo, mesmo ao final do último século (Schwartzman, 1988). Estes últimos não seriam resquícios de um passado distante, mas afirmam-se como modelo de dominação. O Estado neopatrimonialista é formado por uma burocracia administrativa pesada convivendo ao lado de uma sociedade civil fraca e desarticulada, dependente dos favores do Estado. O Estado é apropriado por setores privados que permanecem, no entanto, subordinados e dependentes do poder central. Uma outra característica encontra-se no “despotismo burocrático” onde os governantes sentem-se acima da lei, não teriam que prestar contas (Idem).

No padrão patrimonialista, ou neopatrimonialista, a prestação de contas não encontra ressonância, dadas as relações de absoluta dominação que se estabelecem sobre os dominados. Assim, a idéia de accountability, que, para Campos (1990) não tem tradução para o português, fica difícil de ser trabalhada na realidade brasileira. A autora mostra que “o que nos falta é o próprio conceito” (Campos, 1990, 1). “Somente a partir da organização de cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos haverá condição para a accountability. Não haverá tal condição enquanto o povo se definir como tutelado e o Estado como tutor” (idem, 35). Evidentemente, isto não representa nenhum fatalismo, pois à medida que a democracia se afirma como um valor universal (principalmente no mundo ocidental), forja-se uma tensão entre a manutenção de formas mais tradicionais de dominação e o aparecimento e afirmação de formas mais democráticas. Assim, a accountability é um processo em construção na sociedade brasileira. Schwartzman considera que seria “impensável” manter esse neopatrimonialismo dado o crescimento e a modernização da sociedade brasileira dado que a sociedade estaria se organizando em uma pluralidade de formas. Porém, ele próprio duvida que “este processo significa a consolidação da ascendência permanente da “sociedade civil” sobre o Estado, superando assim, de maneira definitiva, nosso passado autoritário” (Schwartzman, 1988, 21).

O’Donnell (1991) tem trabalhado bem esta questão associando a falta de accountability também à democracia delegativa, definida esta como a situação em que o povo - tutelado – outorga plenos poderes a seu governante, que reforça seu papel de tutor. Na democracia delegativa os eleitores conferem ao governante uma “procuração de plenos poderes”, enquanto nas democracias representativas os governantes estão amarrados às promessas de campanha devendo prestar contas de seus atos. A distinção entre esses dois tipos de democracia encontra-se na accountability : fraca (ou inexistente) nas democracias delegativas e consolidada nas democracias representativas estáveis. Nestas últimas, encontra-se tanto a accountability vertical, referente aos eleitores, à participação no processo eleitoral, quanto a accountability horizontal, definida em relação a uma rede de instituições relativamente autônomas com capacidade de cobrar do governante suas responsabilidades e de exercer a punição caso necessário (idem). Retomando a argumentação anterior, este processo está em construção no Brasil. “Somente com accountability plena, ou seja, com informações públicas e prestações de contas confiáveis por parte dos governantes, devidamente auditados pelos controles externo e interno dos órgãos públicos, os cidadãos podem participar ativamente das decisões públicas. Por outro lado, sem uma sociedade civil organizada, os gestores públicos não se sentirão obrigados a promover a accountability” (Akutsu & Pinho, 2002, 731/732). Assim, no processo de construção de nossa democracia, a prestação de contas, “a transparência torna-se um elemento basilar” (Ruediger, 2002, 42).

O certo é que combinamos, sem dúvida, elementos de modernização com elementos de atraso, tanto que nossa modernização tem sido chamada de “modernização conservadora”. Tem se firmando um “compromisso entre o atraso e o moderno” (Vianna, 1995,39). A transição para o moderno teria uma “natureza passiva” onde “o sistema de orientação racional da ação pode coexistir com a ordem patrimonial, criando para a burguesia a possibilidade de extrair vantagem tanto do moderno como do atraso” (idem). Entendemos que os portais e toda as TCI podem ser vistos como elementos do moderno, mas que convivem com elementos do atraso que seria a não disponibilização de informações relevantes e a ausência de contatos abertos com a sociedade que possam contribuir para o aperfeiçoamento democrático.

Esses elementos seriam básicos para entender a sociedade e o Estado brasileiro e situar a introdução (inevitável) das TCI e de todos os procedimentos que isto acarreta. Evidentemente em tão curto espaço a análise tem que ser simplificada objetivando capturar os elementos mais sensíveis para apreciação do tema.

5. Governo eletrônico no Brasil: uma vez caracterizado o estágio do governo eletrônico em alguns países desenvolvidos, voltamo-nos, agora, para a situação brasileira. Apenas nos últimos anos alguns governos têm feito esforços para a implantação, aprofundamento e disseminação do chamado governo eletrônico, principalmente após 2000 com a iniciativa do governo federal de dar consistência a este projeto. Vamos, assim, recolher agora informações que possam levar a um levantamento do estado da arte nesse campo. Akutsu & Pinho (2002) realizaram uma investigação nos portais dos dez principais estados e suas respectivas capitais, além do portal do governo federal e do Distrito Federal, no ano de 2002. Os resultados encontrados constataram a ausência de accountability e a permanência dos pressupostos do patrimonialismo e da democracia delegativa, na maioria dos casos. Não obstante, foram verificados alguns avanços, em determinados governos, em direção a uma maior accountability e conseqüente democratização. Em termos gerais, os resultados apontam para uma adequada atualização dos portais e um índice de 90% de disponibilização de serviços nos portais para os cidadãos (Akutsu & Pinho, 2002, 740). No quesito interação entre governo e cidadão, a interação já está presente, em maior ou menor grau, em 13 dos 20 portais analisados, mas em apenas dois portais (Curitiba e Porto Alegre) detecta-se “a possibilidade de envio de sugestões para a gestão de recursos e dos programas de governo” (idem, 741). Quanto à accountability, novamente só dois portais destacam-se: nos portais do Rio Grande do Sul e Paraná constata-se uma preocupação explicitada com a accountability. (idem, 740). “Os avanços em direção a uma accountability plena dependem, portanto, somente do uso que os governantes façam dessas tecnologias já disponíveis” (idem, 741). Novas formas de comunicação com a sociedade através da Internet foram identificadas pontualmente e de uma forma distribuída, ainda que em poucos portais: um canal de comunicação com a autoridade máxima do Poder Executivo no portal do Ceará, a Cartilha do Cidadão, divulgada pelo governo do Paraná, a divulgação do orçamento participativo em Pernambuco e Rio Grande do Sul, criação de locais de acesso público à Internet em Belo Horizonte e Porto Alegre, acesso à Internet a portadores de necessidades especiais no município de São Paulo (idem, 741). No tocante às práticas inovadores nas relações com outros poderes e esferas de governo a pesquisa identificou iniciativas no governo da Bahia, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, iniciativas ainda “tímidas e em pequeno número”, mas que indicam a existência de alguma accountability horizontal (idem, 741).

Passado um ano, esses autores voltaram a pesquisar os mesmos portais no sentido de verificar os avanços realizados restringindo-se, no entanto, a olhar mais detidamente a Lei das Contas Públicas (Lei N. 9755/1998) verificando se o governante a cumpre, disponibilizando os demonstrativos da lei. Na análise comparativa entre 2002 e 2003, foram observadas várias situações. Houve manutenção da mesma situação, possível em três casos: “Todos os demonstrativos” , “Nenhum demonstrativo”, “Parte dos demonstrativos”, assim como involução e evolução. Na maioria dos casos, ocorreu a manutenção da mesma situação. Localizou-se uma evolução no estado do Ceará e de Pernambuco e no portal da cidade de Fortaleza (de nenhum demonstrativo para parte dos demonstrativos). Verificou-se, também, involução como no caso do Paraná, Belo Horizonte e Florianópolis (de “Todos os demonstrativos” para “Parte dos demonstrativos”) (Pinho & Akutsu, 2003). O que ressalta na análise feita é ainda uma baixa disponibilização de demonstrativos no ano de 2003 (como no ano anterior), mostrando não só uma transparência ainda parcial como o não atendimento da lei. As alterações observadas permitem supor “muito mais mudanças circunstanciais decorrentes de mudanças nos governos do que mudanças estruturais nos portais promovendo uma reversão apreciável na cultura dominante” (Idem ). Deste modo, “não se verificam mudanças significativas – muito pelo contrario –, em um tema considerado estratégico para o aprofundamento da democracia. Os governos não têm investido em aprofundar esse requisito da democracia contemporânea” (idem).

Na classificação dos portais no que se refere à interação com o cidadão, manteve-se praticamente a mesma situação de 2002 em 2003, ou seja, ainda uma baixa capacidade de interação, detectando uma única evolução (caso do Ceará) bem como uma involução (caso de Fortaleza) “corroborando a tendência de uma mudança lenta na utilização dos portais para disponibilizar serviços e para ampliar a interação entre o Estado e a Sociedade” indicando a permanência da “cultura patrimonialista, de um Estado que não se abre para o controle da sociedade” (idem). Poderia ser argumentado que um ano é muito pouco para uma mudança apreciável, mas a característica das TCI é justamente a alta velocidade de mudança, o que nos leva a reforçar a visão de que o tempo da tecnologia é um enquanto o tempo da democracia é outro, bem mais lento obviamente.

A análise acima exposta trata com uma coleta de dados, digamos, fria por serem os dados obtidos nos portais. Assim, vamos, agora, introduzir dados colhidos através de depoimentos de stakeholders ligados à área do governo eletrônico, congregando gestores públicos, empresários e consultores, dirigentes de ONGs e professores universitários (Medeiros, 2004). Em um total de 27 entrevistas realizadas no último quadrimestre de 2003, o autor traça um quadro bem apurado da área no Brasil. A partir dos depoimentos, identificou-se que a “prestação de contas por meio do governo eletrônico foi avaliada negativamente pelas entrevistas” (Medeiros, 2004, 204). A prestação de contas foi caracterizada como “pobre”, “muito escassa” levando à conclusão que ainda que “exista tecnologia para colocar as informações sobre a utilização de recursos públicos na Internet, essa ainda não é uma prioridade nas ações de e-governo” (idem, 204). Um entrevistado aponta que “ainda é mais discurso do que ação” e adiciona que “o governo só vai fazer isso na medida em que a sociedade cobrar” (idem, 204).

Outro problema sério identificado pelos entrevistados é a linguagem. Assim, mesmo que as informações existam “a linguagem utilizada nem sempre é de fácil compreensão”, sendo vista como “tecnocrática”, afirmações “ininteligíveis”, sendo muitas vezes “panfletárias” (idem, 205). Quanto à transparência, esta também é vista “com restrições pelos entrevistados” pois a maneira como a informação é disponibilizada nos portais do governo federal não indica uma preocupação se os dados serão “devidamente compreendidos” pelos cidadãos, chegando ao ponto de um entrevistado afirmar que nem gestores do próprio governo conseguem entender (idem, 207). No entender desse depoente, tudo é “profundamente complexo e difícil de entender” (idem, 207). Alguns entrevistados entendem que “caso a transparência não se reverta em um processo claro e de fácil compreensão nos sítios governamentais, ela pode se tornar mais um instrumento formal, sem maior utilização para a sociedade, que, nesse caso, ficaria impossibilitada de acompanhar os programas de governo e saber se eles estão, ou não, alcançando os resultados planejados” (idem, 207).

Quanto ao controle social, o panorama não é diferente. Há uma posição convergente de que é necessário uma disposição do governo em incentivar uma maior divulgação de suas ações para que os cidadãos possam acompanha-las, mas que isto demanda “uma grande vontade política”. Pelo tom da pesquisa, esta vontade política não tem sido verificada. Novamente emerge o problema da linguagem na avaliação dos entrevistados pois esta nem sempre “é de fácil compreensão para quem acessa os sítios do governo federal”. Ainda que a pesquisa em tela tenha se restringido ao governo federal, é de se esperar o mesmo comportamento nos governos estaduais e municipais, talvez, com algumas exceções. Um entrevistado observa que os dados são muito “técnicos” e quando se olha para eles, “não representam absolutamente nada para você” (idem, 208).

A pesquisa detecta ainda que, embora se fale muito em transparência, observou-se em 2003 “uma regressão na divulgação das iniciativas do Programa Governo Eletrônico, quando comparado ao período 2000-2002” (idem, 208), o que, em parte, pode ser atribuído à instalação de um novo governo federal . Um outro elemento de dificuldade foi encontrado na “resistência cultural do funcionalismo público” (idem, 226).

Na mesma linha de percepção, aceitando que a Web (Internet) pode facilitar a democracia e o exercício da cidadania, as iniciativas observadas pelos autores mostram que “Aparentemente, esse não é o motor que impulsiona os governos brasileiros na implementação dos seus sites” (Chain, Cunha, Knight & Pinto, 2004, 50). O problema não seria, no entanto, só do governo, mas que “não é a motivação que leva o cidadão ao portal” (idem, 50). Apesar de toda a tecnologia disponível em meados de 2003 para o estabelecimento de “canais mais estreitos entre o cidadão, a sociedade organizada e o governo”, verifica-se que “a ‘oportunidade’ ou não está sendo viabilizada pelos governos e/ou não está sendo percebida e exercida pela sociedade. A utilização política da Internet é uma pequena fração do uso daqueles que têm acesso à rede” (idem, 50). Em outras palavras, o problema seria sistêmico, reside tanto na esfera do Estado como da Sociedade, não há predisposição e mobilização/motivação para uso político das possibilidades que a Internet abre.

6. Inclusão Digital: uma outra frente de análise ainda tem que ser aberta quando se fala de governo eletrônico, de interações entre sociedade e governo (ou Estado de maneira mais geral), qual seja, a questão da inclusão digital. Ainda que não possamos dedicar o espaço que o tema exige, vamos traçar alguns elementos básicos para compreensão da questão. Antes de voltar ao argumento da fraca mobilização da sociedade civil no Brasil, tem-se como ponto de partida, como requisito fundamental para a interação eletrônica a necessidade dos recursos computacionais e de comunicação. Em outras palavras, sem computadores e telefones não existe a comunicação. O que existe no Brasil, como se sabe, é o ainda baixo acesso à computadores por parte da grande maioria da população. Adicionalmente, constata-se um “lento progresso na área de inclusão digital” (Chain, Cunha, Knight & Pinto, 2004, 55). Para existir o governo eletrônico, “para ser completo, ele deve incorporar indubitavelmente a inclusão digital” (idem, 58), que “vem a ser o combate à desigualdade social na era da informação” (idem).

Ainda que haja esforços na política de inclusão digital, provenientes de diversas fontes, as carências são imensas. Mas, a questão não se esgota nesse ponto da oferta de equipamentos. A capacitação é vista como um “aspecto indissociável da política de inclusão digital” (ID) e que esta política deve levar em conta dois aspectos: “(1) o baixo nível educacional da sociedade brasileira e, como contraponto, (2) a capacidade de aprendizado da população” (Medeiros, 2004, 255). Complementa o autor, baseado em entrevistas acima mencionadas: “Não bastaria, portanto, a qualquer iniciativa de ID, a simples instalação de computadores, redes locais e o provimento de acesso à Internet: sem capacitação, esse potencial em equipamentos e infra-estrutura seria desperdiçado ou subutilizado” (idem).

Vale a pena investigar como se definem as expectativas em relação ao uso do computador e da Internet por parte de grupos de baixa renda. Pesquisando esses grupos em favelas do Rio de Janeiro, observou-se que seus moradores “compartilham as expectativas de usufruir dos mesmo bens que as classes médias já possuem” (Sorj, 2003, 18). Na mesma pesquisa, foi observado como o acesso ao telefone celular promoveu incremento de oportunidades de trabalho e de renda. Os bens típicos de consumo da sociedade contemporânea, como o celular e o computador, são “úteis” pois “potencializam a qualidade de vida e a interação social”, ficando aqueles que não têm esse acesso em situação de “ostracismo social” (Idem, 27). “Possuir um endereço e-mail equivale a possuir um endereço de moradia (um lugar onde a pessoa “pode ser localizada”). No futuro, mas já em parte no presente, a falta de um endereço e-mail condena as pessoas ao isolamento social. Cada vez mais possuir um endereço na Internet será condição de cidadania” (Idem, 42). O uso, as possibilidades de uso, desses novos objetos depende da “capacidade intelectual do usuário, em particular de sua formação educacional”, o que pressupõe, no mínimo, a alfabetização do usuário além de sua “capacidade intelectual de selecionar, analisar, compreender e avaliar a informação disponível” (Idem, 32).

A partir da experiência da ONG Viva Rio em favelas do Rio de Janeiro, observou-se uma “enorme procura dos moradores das favelas por cursos de informática e acesso à internet..” oferecidos pela ONG. Os números de alunos atendidos atingem o impressionante número de milhares formados. Uma pesquisa em São Paulo, em 2002, indicou que “90% dos moradores de bairros periféricos sabiam o que é a Internet, 81% achavam que ela poderia melhorar suas vidas, 50% destes achavam que poderia melhorar muito, mas apenas 3% tinham acesso regular a ela” (Guarnieri, 2003, 225). Todos esses, ainda que poucos, dados indicam é que existe um desejo expresso de se inserir na contemporaneidade, de não ficar para trás, por parte de grupos de baixa renda. O que essas reflexões apontam é, não só para a necessidade da disponibilização de computadores para a sociedade como também de um processo amplo de alfabetização digital. Ainda que tenhamos programas de instalação de telecentros, tanto por parte de governos, como empresas ou entidades da sociedade civil, as iniciativas ainda são insuficientes. Os custos, normalmente altos, poderiam ser reduzidos com um programa intenso de produção de computadores como com a adoção do software livre. Um problema ainda tem que ser superado, mas este demanda um longo prazo, qual seja, a ainda baixa utilização pela população – e, aí, a questão transcende os grupos de baixa renda – da Internet para fins políticos, ou seja, para promover a mudança dos parâmetros atuais de dominação. Mas, os primeiros passos têm que ser cumpridos: a ampla disponibilização de equipamentos e programas de alfabetização digital, o que, dependerá certamente do grau de articulação e pressão por parte da sociedade civil.

7. Conclusões: em uma área que se move tão rapidamente, as conclusões podem ser facilmente perecíveis. Mesmo assim, parece possível firmar algumas conclusões até porque, como argumentamos, os processos políticos são muito mais lentos que os tecnológicos, e não poderia ser diferente. Uma primeira conclusão que se constata reside na “falta de cultura de participação e desarticulação política da sociedade brasileira, na qual a prática da accountability ainda precisa ser bastante aprimorada”(Medeiros, 2004, 259). Verifica-se “uma fraca influência da sociedade civil por meio da Internet na tomada de decisão relativa ao estabelecimento da agenda governamental de políticas públicas” (idem). Aqui gostaríamos de expandir essa conclusão, enfatizando que essa característica se apresenta mesmo sem o meio digital, a influência da sociedade civil ainda é fraca, seja por meio digital ou pelos meios convencionais, salvo algumas experiências animadoras de exceção.

Constatou-se também que, mesmo quando informações são veiculadas, “nem sempre a linguagem utilizada – assim como ocorre com as ações de prestação de contas e transparência – é de fácil compreensão para quem acessa os sítios do governo federal” (Idem), conclusão que, certamente, pode ser estendida para sítios estaduais e municipais, salvo, novamente, algumas exceções. A esse respeito, cabe, no entanto, a ponderação de que vivemos uma época “que nos enfarta de informações” (Nogueira, 2001, 33). “Não é verdade que as coisas ficaram mais simples e transparentes apenas porque passamos a ter mais conexões e receber mais informações” (idem, 36). Em outras palavras, a informação tem que fazer sentido, tem que ser apresentada de forma clara e objetiva, com conteúdo e não constar apenas para constar, dar a impressão que está informando mas não está. Assim, uma forma, também, de seguir esse procedimento – fazer de conta que está informando-, seria informar de uma forma ininteligível, de modo a não promover a compreensão. A adoção de uma forma confuso, difícil baseia-se muito em um sentimento de superioridade do Estado, minimizando ou mesmo humilhando o cidadão, típico das formas do neopatrimonialismo, de nossa tradição autocrática.

Uma outra limitação de uma política de maior democratização via eletrônica reside na “falta de uma política efetiva de inclusão digital” que poderia frustrar um “incremento da participação cívica”. “Mais uma vez, corre-se o risco de serem oferecidas novas possibilidades de interação e serviços pelo governo federal que estarão restritas apenas aos poucos detentores de acesso à Internet – em torno de 12% da população atualmente” (Medeiros, 2004, 260). Ficou claramente constatado que existe um desejo, uma ambição legitima por parte de grupos excluídos de terem acesso a novas tecnologias digitais e capacidade de compreensão das mesmas. Assim, constata-se, cada vez mais, a necessidade de uma política ampla de inclusão digital. Novamente, esses avanços só serão possíveis no momento em que sejam abaladas, contestadas as bases desse neopatrimonialismo e da democracia delegativa, conferindo maior poder à sociedade civil, processo que deve ser protagonizado por ela própria. Só assim poderemos alcançar um Estado mais aberto e permeável à ação da sociedade civil, mais comprometido com a accountability e com procedimentos democráticos mais generalizados.

Por outro lado, temos que levar em consideração que, se a Internet pode ser um poderoso instrumento de construção de uma democracia, ela também tem limites identificados na própria sociedade e no governo, como mostra a experiência dos países mais desenvolvidos. Assim, não se deve esperar milagres da Internet, se algo pode acontecer tem que brotar dos embates políticos a partir da mobilização da sociedade civil. É bom ter consciência, também, que este percurso é longo e tortuoso e que estamos apenas no começo desse caminho.

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